根据财政部最新数据，截至2026年5月底，全国地方政府债务余额约为58.2万亿元，其中专项债务约40.3万亿元，一般债务约17.9万亿元。这是地方政府专项债务余额首次突破40万亿元大关。专项债务主要源于地方发行的专项债券，这类债券用于支持有一定收益的公益性项目，还款来源为项目对应的政府性基金或专项收入，不计入一般公共预算赤字。
专项债发行始于2015年，当年新增规模仅约0.1万亿元，而2026年安排的新增专项债规模已达4.4万亿元，增幅达44倍。除新增发行外，中央为化解隐性债务风险，也通过发行专项债置换存量债务。例如2024至2028年，地方将合计发行10万亿元专项债，用于置换同等规模的隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒指出，当前中国政府债务结构呈现“中央低、地方高”的格局，央地债务占比约为四六开；地方政府债务中，专项债占比约七成，一般债约三成。具体来看，国债、地方专项债和地方一般债占政府债务总额的比重分别为42.9%、38.8%和18.2%。这种结构的形成与经济发展模式、财政体制和化债需求密切相关。他强调，改革开放特别是加入世贸组织后，地方政府的积极性推动了城镇化、工业化和房地产的快速发展，“中央宏观调控、地方执行实施、地方举债扩投资”的模式逐步定型，进而形成地方债务为主的格局。分税制改革后，中央直接支出占比低、地方支出占比高，也促使地方举债规模更大。
罗志恒还分析，2015年新《预算法》实施后，专项债成为在稳增长与控赤字之间取得平衡的重要工具，“控赤字、扩专项债”的格局使新增专项债规模持续攀升。近年来地方化债以专项债作为主要置换工具，也进一步推高了专项债务余额。
上海财经大学财税投资学院教授毛捷表示，专项债在稳投资和保就业方面发挥了积极作用。以2025年为例，市政和产业园区基础设施是专项债最主要投向，规模达0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债发行规模迅速回升，占比17%。产业园区专项债在2019至2025年间对应投资项目数量达28503个，投资金额占比28.2%，始终位居各投向领域之首。毛捷测算，2019至2024年间，所有专项债项目完工投入运营后，预计可直接提供约731万个就业岗位，每百万元专项债可带动城市新增就业19.83人，拉动单位就业的财政成本为5.08万元/人。
尽管专家普遍认为专项债务风险总体可控，但隐忧不容忽视。根据2026年中央财政预算，截至2025年末地方专项债务余额约37.3万亿元，按剩余平均期限10.5年测算，年均到期还本规模约3.6万亿元。2025年地方政府性基金预算收入约6.4万亿元，专项债务到期还本保障倍数为1.81，偿债能力较好。但这一倍数已从2020年末的5.27大幅下降，主因是受楼市低迷影响，卖地收入连续多年下滑，导致政府性基金预算收入锐减。
此外，专项债项目存在过度包装、收益预期注水、资金闲置或挪用、收益不及预期、资产管理不严格等问题。罗志恒指出，专项债新增规模和余额的扩张与项目收益持续下降形成矛盾，“专项债一般化”以及收益难以覆盖债务本息的问题日益突出。中央财经大学教授温来成认为，专项债务规模已接近国债，平均年限延长至约12年，不少地方依靠借新还旧偿债，风险更多集中在中长期。
毛捷补充说，部分项目偿债资金归集不足，既有“收益等偿债”的情况，如土地储备项目周期约两年，而债券期限较长；也有“偿债等收益”的情况，如生态环保等领域项目建成后难以形成现金流。这导致本金偿还越来越依赖发行再融资债券。据统计，2026年1至5月，地方政府债券到期偿还本金13996亿元中，通过再融资债券偿还12184亿元，主动偿债比例不足15%。
针对这些问题，中央和地方已着手完善专项债制度。2024年底国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，实施专项债投向领域“负面清单”管理，拓宽投向范围，并允许地方分年安排财政补助资金、调度其他项目专项收入等化解偿债风险，同时开展“自审自发”试点以提高发债效率。
专项债的变革方向也备受关注。2025年9月公开的《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》提出，逐步优化一般国债、超长期特别国债、地方政府一般债券、专项债券的规模结构。罗志恒认为，短期内稳定经济和投资仍至关重要，专项债应保持足够规模，但除去土地储备和置换隐性债务的部分，实际用于市场建设的资金有限，结构优化须稳步推进。
