无居民海岛，顾名思义，就是岛上没有常住户籍人口的地方。别看它们面积通常不大，却是全民所有的自然资产中不可或缺的一部分，兼具独特的资源禀赋以及经济、社会和生态价值。近期，“来辽宁当‘岛主’不是梦”这一话题引发了网络热议。起因是《辽宁省无居民海岛使用权市场化出让办法》正式发布，标志着无居民海岛使用权开始进入市场流通领域。
根据该办法，符合条件的市场主体可以通过招标、拍卖、挂牌等方式，获取无居民海岛的使用权。那些没有常住户籍的海岛，真的能让人承包成为“岛主”吗？未来是否会有更多机会登上这些无居民海岛旅游？
究竟什么是无居民海岛？《海岛保护法》将其定义为：不属于居民户籍管理住址登记地的海岛。辽宁省自然资源厅海域海岛管理处处长李东明指出，这类海岛往往具备一些共性特征。
李东明：海岛是指四面环水、高潮时高于水面的自然形成陆地区域，分为有居民和无居民两类。无居民海岛通常面积较小，大多缺乏淡水资源且未通电。不过，它们往往拥有独特且优越的自然生态优势，例如许多是鸟类繁衍生息的栖息地。部分距离陆地较近、风景优美的无居民海岛，在确保充分保护的前提下，具备一定的开发潜力。
辽宁无居民海岛——后坨子（辽宁省自然资源厅供图）
依据《海岛保护法》，未经批准利用的无居民海岛必须维持现状；严禁采石、挖海砂、采伐林木以及开展生产、建设、旅游等活动，这体现了国家对海岛保护的重视程度。原国家海洋局印发的《无居民海岛开发利用审批办法》，详细列明了申请、审查和批准的具体流程，鼓励采用绿色环保、低碳节能、集约节约的生态开发模式。李东明表示，辽宁出台的新办法在此基础上更进一步，旨在将无居民海岛使用权推向市场。
李东明：辽宁省共有633个海岛，其中无居民海岛589个。大部分位于生态保护区内，受到严格保护；生态保护区外的海岛则经过严格论证，按照相关管控要求适度开发利用。近年来，随着沿海经济发展，部分地区提出了无居民海岛开发利用的需求。国家政策也明确鼓励沿海地区结合实际，推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛，采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式出让。为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发海岛开发潜力、释放资源价值，推进有偿使用、高效开发和合理利用，我们制定了《辽宁省无居民海岛使用权市场化出让办法》。该办法允许符合条件的市场主体通过招标、拍卖、挂牌方式取得使用权，以实现全民所有自然资源资产保值增值，落实“在发展中保护，在保护中发展”的理念。
辽宁无居民海岛——矾坨子（辽宁省自然资源厅供图）
在我国公有制背景下，包括无居民海岛在内的自然资源资产归全民所有。从资源向资产转化的过程中，“市场之手”的作用至关重要。那么，是否像大家想象的那样，轻易通过招拍挂就能取得使用权呢？李东明强调，市场化出让以生态保护优先和资源合理利用为导向，需符合一系列要求，并经严格论证和审批后方可开发利用。
李东明：办法对市场化出让无居民海岛使用权设定了严格条件，包括符合国土空间规划、海岸带及海洋空间规划、海岛保护和利用规划、生态保护红线、自然保护地、湿地、野生动物重要栖息地等管控要求，以及海岛自然岸线保护要求等。生态保护是开发利用的前提，必须严控开发强度、杜绝无序开发，实现海岛资源集约节约利用与海洋生态保护的双赢。调研显示，主要聚焦于科学合理保障旅游、交通、工业等用岛需求。
近日，媒体报道某网红在浙江省象山县乔木湾岛擅自建房居住、搭建设施，并通过视频平台全程直播推出“荒岛改造”系列内容，公开传播违规改造信息。该网红未提交任何审批手续，未取得合法使用权限。直到执法人员介入，直播才中断，这场“网红荒岛生存梦”随之终结。李东明表示，辽宁制定此办法的目的之一，是通过提高用海用岛生态门槛、完善市场化配置方式、加强有偿使用监管等措施，健全符合无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度。
李东明：市场对无居民海岛的开发利用确有需求，但必须在规范下进行。政策制定过程中，针对文旅项目发展住宿、餐饮、游艇、生态海钓等需求，我们创新提出海域、海岛组合出让模式。该办法健全完善了辽宁全民所有自然资源资产有偿使用制度体系，填补了无居民海岛市场化出让政策空白，充分体现公开、公平、公正原则，在强化生态环境保护和集约节约利用要求的前提下，最大程度发挥无居民海岛的资源利用价值，促进海岛地区经济高质量发展。
海岛，尤其是无居民海岛，往往是珍稀候鸟迁飞的必经之路，也是海洋碳汇的关键载体。由于面积小、生态脆弱，其对海洋生态系统保护的重要性不言而喻。同时，“岛主”一词带有明显的私人化色彩，与全民所有自然资源资产的定位不符。但在建立标准统一、规范有序的市场化出让机制条件下，个人化的诉求，未尝不可在绿色环保、低碳节能、集约节约的开发利用项目之下，通过更规范的方式实现。
近年来，浙江、广东、海南等多地陆续出台文件，在加强生态保护前提下，完善无居民海岛有偿使用制度，规范市场化配置资源体系。中办、国办日前印发的意见也提出，构建无居民海岛权利体系，做好无居民海岛使用权不动产登记。各地如何开发利用无居民海岛？
分界洲岛（海南省自然资源和规划厅供图）
正值暑期，位于海南陵水的分界洲岛，凭借热带原始岛屿特有的地貌和稀有的海洋生物资源，吸引来自各地的游客，成为海南最适合潜水、观赏海底世界的海岛之一。海南分界洲岛旅游区副总经理彭雄康介绍，作为海南知名无居民海岛，分界洲岛开发较早，但一直未取得无居民海岛使用权证书。2022年末，根据国家相关要求，海南启动无居民海岛历史遗留问题摸排和处置，将分界洲岛作为省内唯一试点，加快推进处置工作。
彭雄康：我们分界洲岛开发利用较早，当时相关无居民海岛用岛手续管理制度尚未完善。2022年，根据国家和海南省的要求，我们提交了办理用岛审批申请，同步启动相应生态修复工程项目。2024年底，我们的申请通过了海南省审议和批准。去年5月，分界洲用岛项目正式获批，取得无居民海岛合法手续，成为全国首个完成无居民海岛历史遗留问题处置的案例，为全国提供海南方案。
分界洲岛（海南省自然资源和规划厅供图）
由此，分界洲岛的开发利用主体获得了为期25年的用岛许可。无居民海岛开发利用的标准是什么？分界洲岛给出了答案。彭雄康介绍，如今，分界洲岛建筑密度仅为7.71%，酒店客房多采用底部架空式建筑，减少对海岛表面破坏。同时，为维护海底绚烂多姿的珊瑚和鱼群景观，景区持续进行岛上植被修复和珊瑚生态修复，基础设施升级改造也即将施工。
彭雄康：分界洲岛地理位置特殊，处于海南南北气候分界线。岛上洁白沙滩、湛蓝海水，加上造型独特的山峰岩石、野生动植物等原始自然景观，共同构成得天独厚的旅游资源。我们深知优质生态环境是发展基石，秉持高水平保护是高质量发展重要支撑的理念，常年坚持植树护林、人工移栽珊瑚、整岛禁塑、鱼虾放流等工作。景区开展了潜水、摩托艇、香蕉船等水上娱乐项目，更有“魔鬼鱼”浮潜项目深受小朋友喜爱，通过亲海活动形成海洋保护意识，促进生态产品价值实现，达成保护与发展的和谐共赢。
三角岛（长琴岛）（广东珠海长琴岛供图）
视线转向广东，地处粤港澳大湾区几何中心的三角岛，2023年曾入选自然资源部全国首批“和美海岛”，其开发利用经历了漫长过程。历史上，因开矿采石、修建机场等活动，这座无居民海岛生态曾遭破坏。2011年，国家公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，三角岛位列其中。珠海三角岛运营管理有限公司常务副总经理刘剑魁介绍，2018年，作为全国首批以市场化方式转让无居民海岛使用权的示范项目，也是广东省首个采取“公益+旅游”开发模式的项目，该项目顺利取得全国首张无居民海岛不动产权证，完成权属合法确权。
刘剑魁：我们通过公开挂牌竞价方式，成功竞得三角岛旅游用岛使用权。由于广东省海洋发展规划研究中心在2015年获得三角岛整岛使用权，他们在保留部分区域用于公益用途基础上，将剩余大部分公开转让给我们用于旅游开发。2019年，《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》正式出台，为三角岛保护性、规范化开发提供明确政策支撑，同时确立海岛“公益+旅游”核心开发运营定位。我们在2024年承接海岛运营权后，构建了从前期建设开发到后期专业运营的全链条完整运营体系，保障三角岛长效有序发展。
三角岛（长琴岛）（广东珠海长琴岛供图）
如今，三角岛还有一个名字，叫长琴岛。针对岛内废弃矿坑开展全面清淤整治，项目将废弃矿坑改造为生态景观湖泊；实施种植土回填、山体边坡复绿、沙滩岸线生态修复等系列工程，大幅改善海岛陆地及近海生态环境，为海洋生物打造优质栖息繁衍空间；通过净水提质、全域复绿、生态造景、岸线治理等一整套生态修复“组合拳”，彻底扭转海岛原有生态破损局面，让三角岛从废弃荒岛蜕变为生机盎然的生态绿洲。刘剑魁介绍，因三角岛生态修复与绿色开发成效显著，这里还入围自然资源部“海洋生态保护修复典型案例”。
刘剑魁：现在岛上，白鹭等各类野生鸟类常年在此栖息、筑巢繁衍，周边近海海域时常观测到中华白海豚活动。我们依托岛内生态资源核心优势，重点围绕婚庆文旅、自然研学两大核心赛道，深度开发海洋生物多样性科普、海岛生态研学、海岛运动等差异化产品，深受游客喜爱。我们构建了“生态赋能发展、运营反哺生态”的可持续良性循环，将运营收入持续反哺生态管护工作，如海岛植被日常养护、岛内水质常态化维护、海岸带生态监测、生态设施修缮等；全岛由海上风电场供应绿电，自建绿电海水淡化设施及污水处理站，并正在与行业光伏龙头洽谈光伏建设合作，进一步加大绿色能源供给，实现生态保护与文旅运营双向赋能、闭环发展。
中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，推动自然资源资产所有权与使用权分离，提出构建无居民海岛权利体系，规范高效做好无居民海岛使用权不动产登记。相信，在不久的将来，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度必将加快形成，促进自然资源安全高效永续利用，为推动人与自然和谐共生的现代化建设提供有力支撑。
来源：央视新闻、中国之声
